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24 de Fevereiro de 2020

A violação do direito de prioridade minerário enseja dever do Estado indenizar o particular por danos materiais

Rafaella Fácio, Estudante de Direito
Publicado por Rafaella Fácio
há 7 meses

Os recursos minerais, do solo e subsolo, são bens da União, e sua exploração por particulares (pesquisa e lavra) está condicionada à autorização ou concessão do Poder Público, nos termos dos arts. 20, IX e 176 da Constituição Federal.[1]

O Código de Mineracao regulamenta os regimes de aproveitamento das substâncias minerais (art. 2º).[2] A situação mais comum é aquela em que o particular pretende extrair substâncias como areia, ouro, argila ou brita de determinada propriedade, seja ela pública ou privada. Nesses casos o pleito pela exploração é iniciado pelo requerimento de pesquisa que se divide duas fases: a de pesquisa, e da exploração propriamente dita.

O requerimento de pesquisa pode ser outorgado tanto a pessoas naturais quanto a pessoas jurídicas,[3] e deve ser feito de acordo com as especificações e documentos exigidos pelo art. 16 do Código,[4] sob pena de indeferimento do pedido. O artigo 17 alude a um “indeferimento de plano”,[5] no entanto não se prescinde da válida intimação do requerente tanto antes do indeferimento, considerando o corolário do devido processo legal (art. , inc. LIV e LV da Constituição).[6]

Tão logo seja pleiteada autorização sobre determinada área, o perímetro passa a ser onerado pelo direito de prioridade do requerente. A área pleiteada, portanto, não fica “livre” para novos requerimentos. Este direito está previsto no art. 11, alínea ‘a’ e art. 18 do Código de Mineracao, inciso II, in verbis:

Art. 11. Serão respeitados na aplicação dos regimes de Autorização, Licenciamento e Concessão:
a) o direito de prioridade à obtenção da autorização de pesquisa ou de registro de licença, atribuído ao interessado cujo requerimento tenha por objeto área considerada livre, para a finalidade pretendida, à data da protocolização do pedido no Departamento Nacional da Produção Mineral (D.N.P.M), atendidos os demais requisitos cabíveis, estabelecidos neste Código;
Art. 18. A área objetivada em requerimento de autorização e pesquisa ou de registro de licença será considerada livre, desde que não se enquadre em quaisquer das seguintes hipóteses:
(...)
II - se a área for objeto de pedido anterior de autorização de pesquisa, salvo se este estiver sujeito a indeferimento, aos seguintes casos:

O primeiro dispositivo estabelece que o direito de prioridade à obtenção de autorização de pesquisa ou lavra incide desde a data do protocolo do requerimento; o segundo dispõe que a área vinculada a pedido de autorização de pesquisa e alvará de pesquisa não é considerada livre a terceiros. São dois, portanto, os requisitos para adquirir o direito de prioridade: (i) área livre; (ii) e requerimento válido.[7]

O direito de prioridade se justifica dentro da lógica estabelecida pelo Código de Mineracao para se efetivar o princípio da isonomia e impessoalidade da Administração Pública. Considerando a igualdade entre todos os requerentes, o título de pesquisa ou de lavra deve ser concedido àquele que primeiro requereu, sob pena de indevida seletividade na concessão dos títulos minerários.

Tal direito se justifica mais ainda nos casos em que o requerente já desenvolveu os trabalhos de pesquisa descritos no art. 14 do Código, cuja conclusão é consubstanciada no Relatório de Pesquisa, nos termos do art. 22, inc. V da mesma norma.[8] É assim porque o desenvolvimento de trabalhos de pesquisa demanda grande investimento cujo risco é assumido pela expectativa de obtenção de título de concessão de lavra. Sobre a pertinência do sistema de prioridade anota Pedro Ataíde que:

“Em virtude dos pressupostos econômicos da atividade minerária (alto risco do empreendimento e exigência de altas taxas de retorno), é razoável a existência do sistema de prioridade nas áreas que não sofreram o zoneamento minerário por parte do Poder Público. Além disso, tal situação representa incentivo à descoberta de jazidas pelos particulares. Estes, evidentemente, demonstram interesse em localizar jazidas.”[9]

Quando se alude à “expectativa” de obtenção de título de concessão de lavra refere-se à incerteza dos resultados, uma vez que as pesquisas poderão concluir ou pela ausência de substâncias, ou pela inviabilidade de sua exploração. A expectativa, portanto, não é no sentido de que a Administração Pública tem discricionariedade para conceder ou não o título de lavra. Não o tem. Por decorrência do direito de prioridade, desde que cumpridos todos os requisitos, o ato é vinculado: o Relatório Final de pesquisa deve ser aprovado e após deve ser concedido o título de lavra.

São inúmeras as hipóteses em que pode se verificar violação ao direito de prioridade. Para ilustrar, citam-se os seguintes exemplos: o requerimento ou relatório final foi indeferido apesar de cumpridos todos os requisitos; a área inicialmente requerida foi reduzida por alegada, porém inexistente, interferência com outras; concessão de títulos a terceiros sobre área já onerada por requerimento anterior; ausência de fiscalização de lavra ilegal ao longo da tramitação do requerimento, entre outros.

Mas o que acontece se esse direito de prioridade for violado?

O direito de prioridade possui um aspecto patrimonial, já que “o titular terá seu patrimônio acrescido de direitos minerários, economicamente apreciáveis. Tanto é que a cessão/transferência normalmente ocorre de forma onerosa”.[10] Assim, a violação desse direito implica dano patrimonial ao seu titular que deve ser indenizado pelo Estado, atentando-se para a demonstração dos seguintes elementos: (i) comportamento administrativo (comissivo ou omissivo); (ii) dano; (iii) nexo causal.

Preenchidos os requisitos e atentando-se à peculiaridade de cada caso, o titular do direito de prioridade pode pleitear indenização por danos materiais perante a entidade responsável pela condução dos processos de concessão de autorização para pesquisa e lavra, a Agência Nacional de Mineração.


[1] (CF/88)“Art. 20. São bens da União: (...) IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo”; e “Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra”.

[2] São os seguintes: (i) regime de concessão, quando depender de portaria de concessão do Ministro de Estado de Minas e Energia; (ii) regime de autorização, quando depender de expedição de alvará de autorização do Diretor-Geral do DNPM; (iii) regime de licenciamento, quando depender de licença expedida em obediência a regulamentos administrativos locais e de registro da licença no DNPM; (iv) regime de permissão de lavra garimpeira, quando depender de portaria de permissão do Diretor-Geral do DNPM; e (v) regime de monopolização, quando, em virtude de lei especial, depender de execução direta ou indireta da Administração Federal.

[3] (Código de Mineracao)“Art. 15. A autorização de pesquisa será outorgada pelo DNPM a brasileiros, pessoa natural, firma individual ou empresas legalmente habilitadas, mediante requerimento do interessado.”

[4] (Código de Mineracao)“Art. 16. A autorização de pesquisa será pleiteada em requerimento dirigido ao Diretor-Geral do DNPM, entregue mediante recibo no protocolo do DNPM, onde será mecanicamente numerado e registrado, devendo ser apresentado em duas vias e conter os seguintes elementos de instrução: I - nome, indicação da nacionalidade, do estado civil, da profissão, do domicílio e do número de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas do Ministério da Fazenda, do requerente, pessoa natural. Em se tratando de pessoa jurídica, razão social, número do registro de seus atos constitutivos no Órgão de Registro de Comércio competente, endereço e número de inscrição no Cadastro Geral dos Contribuintes do Ministério da Fazenda; II - prova de recolhimento dos respectivos emolumentos; III - designação das substâncias a pesquisar; IV - indicação da extensão superficial da área objetivada, em hectares, e do Município e Estado em que se situa; V - memorial descritivo da área pretendida, nos termos a serem definidos em portaria do Diretor-Geral do DNPM; VI - planta de situação, cuja configuração e elementos de informação serão estabelecidos em portaria do Diretor-Geral do DNPM; VII - plano dos trabalhos de pesquisa, acompanhado do orçamento e cronograma previstos para sua execução.”

[5] (Código de Mineracao)“Art. 17. Será indeferido de plano pelo Diretor-Geral do DNPM o requerimento desacompanhado de qualquer dos elementos de instrução referidos nos incisos I a VII do artigo anterior.”

[6] (CF/88) Art. 5º, “LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal; LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;”.

[7] ATAÍDE, Pedro. Direito Minerário. Salvador: Juspodivim, 2017, p. 165.

[8] (Código de Mineração) Art. 22, “V - o titular da autorização fica obrigado a realizar os respectivos trabalhos de pesquisa, devendo submeter à aprovação do DNPM, dentro do prazo de vigência do alvará, ou de sua renovação, relatório circunstanciado dos trabalhos, contendo os estudos geológicos e tecnológicos quantificativos da jazida e demonstrativos da exeqüibilidade técnico-econômica da lavra, elaborado sob a responsabilidade técnica de profissional legalmente habilitado. Excepcionalmente, poderá ser dispensada a apresentação do relatório, na hipótese de renúncia à autorização de que trata o inciso II deste artigo, conforme critérios fixados em portaria do Diretor-Geral do DNPM, caso em que não se aplicará o disposto no § 1º deste artigo.”

[9] ATAÍDE, Pedro. Direito Minerário. Salvador: Juspodivim, 2017, p. 169.

[10] ATAÍDE, Pedro. Direito Minerário. Salvador: Juspodivim, 2017, p. 166.

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